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全面推行“河長”制，更要著眼于如何從制度設(shè)計層面，讓百姓能有更多、長效、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、評論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，形成政府、企業(yè)和社會共治格局，為環(huán)境治理體系改革提供示范樣本。
近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議審議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》。這標(biāo)志著“河長”制已從當(dāng)年應(yīng)對水危機的應(yīng)急之策，上升為國家意志。
“河長”制為什么能從地方實踐上升成為全面深化改革的一項重要舉措在全國推行？筆者以為，源于3方面考量。
“河長”制滿足了人民群眾對良好環(huán)境的需要。近幾年，牛奶河、醬油河、油畫河，這些聞所未聞的新名詞出現(xiàn)在公眾視野，與之相應(yīng)的是持起彼伏的“讓環(huán)保局長下河游泳”的呼聲，反映了百姓對水污染的擔(dān)憂和水環(huán)境改善的急迫心情。據(jù)2015年中國環(huán)境狀況公報，全國967個地表水國控斷面(點位)水質(zhì)監(jiān)測，Ⅳ類～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占26.7%和8.8%；62個重點湖泊(水庫)中，Ⅳ類～Ⅴ類和劣Ⅴ類，分別占22.58%和8.1%。回應(yīng)人民群眾呼聲，國家“水十條”要求，到2020年七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良的比例要達(dá)到70%以上，長三角、珠三角力爭消除劣Ⅴ類水體，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)。還有4年多時間，全國水環(huán)境質(zhì)量要再上臺階，不少地區(qū)要有顯著改善，急需新舉措攻堅克難。實踐證明，“河長”制能將地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定要求落實到具體行政負(fù)責(zé)人，整合資源、集中力量，解難題、辦好事。因此，全面推行“河長”制，切實體現(xiàn)了中央滿足人民群眾對良好環(huán)境需求的決心。
“河長”制是深化生態(tài)文明體制改革的需要。環(huán)境治理體制機制改革是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，必須上下齊心合力做好頂層設(shè)計。當(dāng)前，起源于地方實踐的“河長”制已呈星星之火可以燎原的態(tài)勢。從江蘇太湖流域起步，歷經(jīng)9年，“河長”制已在全國很多地方開花結(jié)果。但是“河長”制也面臨不少體制機制的瓶頸，亟待突破。此時，深改組及時洞察地方實踐中的改革創(chuàng)新動態(tài)，并上升到國家舉措，就是要讓“河長”制這一源于民間的創(chuàng)舉能進(jìn)一步從頂層設(shè)計的高度，從推進(jìn)環(huán)境治理領(lǐng)域改革的大局出發(fā)，再次啟程，再次深化，再次突圍。如果說目前垂直管理試點主要解決的是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)縱向體制改革的問題，那么，全面推行“河長”制要破冰的就是如何建立橫向的黨委政府及職能部門乃至社會各界的生態(tài)文明建設(shè)體制機制問題。
“河長”制是落實生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的需要。去年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，目的是促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立生態(tài)文明理念，增強保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，促進(jìn)五個文明一起抓。《關(guān)于全面推行河長制的意見》中也明確，要加強對河長的績效考核和責(zé)任追究，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。全面推行“河長”制，其實就是要讓各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實增強生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任感，進(jìn)一步聚焦轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作重點，對百姓反映的熱點難點問題必須予以呼應(yīng)和解決。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，地方黨委政府對保護(hù)環(huán)境責(zé)無旁貸。因此，“河長”制的全面推行要動真格、辦實事、出效益，否則就要追責(zé)任。
“一分部署，九分落實。”基于以上3方面分析，國家層面全面推行“河長”制，筆者建議要著力抓好以下工作，破解3方面難題。
一是建立自上而下各層級、各部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長”制，破解跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)難題。跨流域治理是長期困擾中國的治水難點之一。2015年，全國530個重要省界斷面中，Ⅳ類～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例仍舊高達(dá)16.5%和17.5%。浙江“五水共治”之所以成效顯著，其中一個重要原因就是打破部門界限，實現(xiàn)職能整合。建議自上而下各層面都要建立“河長”制，明確涉水管理的各級負(fù)責(zé)人，分別擔(dān)任超標(biāo)的跨省界斷面所在重點流域河流的河長，同時還要建立河長聯(lián)席會議制度。最高層級河長專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省的水量調(diào)度、水污染糾紛、水環(huán)境治理、水生態(tài)補償、專項資金補助等重大問題，負(fù)責(zé)制定上下游相對統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策及聯(lián)動措施，負(fù)責(zé)監(jiān)督考核重點流域各地河流治理工作等，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實省部級河長聯(lián)席會議制度議定事項等。
二是著手修訂法律法規(guī)，破解環(huán)境治理體系的權(quán)責(zé)對等難題。當(dāng)前環(huán)境治理領(lǐng)域改革，一個主要任務(wù)就是建立完善各級黨委政府和職能部門的環(huán)保職責(zé)，這也是各地在推行“河長”制實踐中著重解決的難點。但目前一些地方改革中多強調(diào)的是“應(yīng)然”，而如何實現(xiàn)“必然”，更需要從法定授權(quán)予以解決。污染防治職能細(xì)化的同時，也要考慮賦予職能部門相應(yīng)的權(quán)力和手段。只有權(quán)責(zé)對等，改革才能真正成功，這是法律層面今后要著力解決的難題。否則“河長”制只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能會大打折扣。
三是引入公眾參與和第三方服務(wù)，破解社會共治難題。公眾對環(huán)境問題的質(zhì)疑，在反映民眾對良好環(huán)境質(zhì)量期待的同時，也反映出一些政府部門公信力的下降。公眾參與是消除信任危機、增強政府公共決策合法性的有效手段。一個成熟的社會治理結(jié)構(gòu)，不僅要求政府各部門履行好職責(zé)，而且要能充分激發(fā)最廣大民眾的潛能。因此，環(huán)境保護(hù)法把公眾參與列為一項重要原則，《生態(tài)文明體制改革總體方案》也明確提出建立健全環(huán)境治理體系的重點之一是“共治”。不少地方在“河長”制推行過程中，一個成功的經(jīng)驗就是引入了民間力量參與。河流治理與百姓生活密切相關(guān)，是看得見、摸得著的民生工程，因而也最能觸動百姓痛點，同樣也最能得到百姓認(rèn)同。今后全面推行“河長”制，更要著眼于如何從制度設(shè)計層面，讓百姓能有更多、長效、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、評論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，形成政府、企業(yè)和社會共治格局，為環(huán)境治理體系改革提供示范樣本。
“河長”制一路走來，正像一條起源于山澗的小溪，穿山越嶺，曲折起伏，但最終將匯聚成河，咆哮奔騰，顯示其巨大的生命力。希望這條河能越來越寬闊，最終流入大海，完成其歷史使命。
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